Статья 4. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления

1. Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в области таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

2. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, его территориальные органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов, сборов, страховых взносов.

Комментарий к Ст. 4 НК РФ

Статья 4 НК РФ очерчивает уровень компетенции государственных органов, издающих законы о налогах и сборах в области таможенного дела. Налоговый кодекс РФ говорит, что издаваемые ими нормативные акты не должны противоречить, изменять или дополнять существующее законодательство о налогах и сборах РФ.

В действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы содержится в Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и рекомендуется для использования при подготовке нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации, которое уполномочено Правительством Российской Федерации давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее в настоящей главе — Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти)).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Как известно из ст. 1 НК РФ, приоритетным документом, регулирующим отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, в соответствии с которым принимаются федеральные законы о налогах и сборах, является Налоговый кодекс РФ.

Однако понятно, что невозможно предусмотреть в одном документе все возможные ситуации, в том числе очень частные специальные вопросы, которые неизбежно будут возникать на практике. Поэтому ст. 4 НК РФ наделяет полномочиями определенные органы исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами. Опять же при условии, что такие акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, руководствуясь при этом правилами, установленными Налоговым кодексом РФ.

Такими органами в соответствии со ст. 4 НК РФ являются:

Правительство Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов;

федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

исполнительные органы местного самоуправления. Они в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Пример. Правительство РФ издало Постановление от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость». Может ли оно быть отнесено к нормативно-правовым актам по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами?

Да, Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость» относится к нормативно-правовым актам законодательства о налогах и сборах.

Учитывая положения п. 1 ст. 4 НК РФ, Правительство Российской Федерации в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость» издано во исполнение п. 8 ст. 169 НК РФ, устанавливающего, что форма счета-фактуры и порядок его заполнения, формы и порядок ведения журнала учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книг продаж устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость» является нормативным правовым актом по вопросам, связанным с налогообложением, изданным на основании ст. 169 НК РФ.

По указанному вопросу разъясняющее Письмо выпустил Минфин России (Письмо Минфина России от 19 сентября 2012 г. N 03-07-14/92).

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере, в частности, налоговой деятельности (п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» (далее в настоящей главе — Положение о Минфине России)).

Из пп. 5.2.4 п. 5 Положения о Минфине России следует, что Министерство финансов Российской Федерации осуществляет полномочия по разработке и принятию форм налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядка заполнения налоговых деклараций.

К федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, относится Федеральная таможенная служба (ФТС России) (п. 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе»).

Отметим, что Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за:

— соблюдением законодательства о налогах и сборах;

— правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов;

— правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации);

— производством и оборотом табачной продукции;

а также выполняет функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Указанное следует из п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (далее — Положение о ФНС России).

Формы и порядок заполнения форм налоговых деклараций (расчетов), а также форматы и порядок представления налоговых деклараций (расчетов) и прилагаемых к ним документов в соответствии с Налоговым кодексом РФ в электронной форме утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации (п. 7 ст. 80 НК РФ).

При этом координацию и контроль деятельности ФНС России осуществляет Министерство финансов РФ, поскольку ФНС России находится в его ведении (п. 2 Положения о Минфине России).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» при преобразовании Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу его в установленной сфере деятельности по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах были переданы Министерству финансов Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, его территориальные органы (ФНС России) не вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов (п. 2 ст. 4 НК РФ), в том числе и в виде писем и телеграмм (Письмо Минфина России от 1 декабря 2009 г. N 03-05-05-05/11).

Однако ФНС России вправе устанавливать (утверждать) (п. 5.9 Положения о ФНС России) формы:

налогового уведомления;

требования об уплате налога;

заявлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки;

акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, предусмотренных ст. ст. 120, 122, 123), и требования к его составлению;

представления налоговыми агентами в налоговый орган сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;

справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;

представления в налоговый орган налоговым агентом информации о суммах выплаченных иностранным организациям доходов и удержанных налогов за прошедший отчетный (налоговый) период;

заявления о возврате удержанного налога по выплаченным иностранным организациям доходам;

представления в налоговый орган органами, выдающими в установленном порядке лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о выданных лицензиях (разрешениях), сумме сбора, подлежащей уплате по каждой лицензии (разрешению), а также сведений о сроках уплаты сбора;

представления организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами животного мира на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, в налоговые органы по месту своего учета сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами животного мира, суммах сбора, подлежащих уплате, и суммах фактически уплаченных сборов;

представления в налоговые органы организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами водных биологических ресурсов на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами водных биологических ресурсов, суммах сбора, подлежащих уплате в виде разового и регулярных взносов;

заявления о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

свидетельства о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;

уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте Российской Федерации) и об изменении реквизитов счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте Российской Федерации) в банках за пределами территории Российской Федерации;

уведомления о наличии счетов в банках за пределами территории Российской Федерации, открытых в соответствии с разрешениями, действие которых прекратилось;

квитанции, подтверждающей прием средств в счет уплаты налогов, выдаваемой местной администрацией налогоплательщикам (налоговым агентам);

документа, составляемого при выявлении недоимки;

акта совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам;

сообщения банка налоговому органу об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета;

предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации документов, которые используются налоговыми органами при реализации их полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а также порядок их заполнения, если иной порядок их утверждения не предусмотрен Налоговым кодексом Российской Федерации;

заявлений, уведомлений, сообщений, представляемых при государственной регистрации юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей.

Кроме того, ФНС России вправе устанавливать (утверждать) (п. 5.9 Положения о ФНС России):

форму и требования к составлению акта налоговой проверки;

перечень документов, представляемых организациями и индивидуальными предпринимателями в налоговый орган для зачета или возврата сумм сбора по нереализованным лицензиям (разрешениям) на пользование объектами животного мира;

порядок доведения до налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сведений об изменении реквизитов соответствующих счетов Федерального казначейства и иных сведений, необходимых для заполнения поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему Российской Федерации;

форму и порядок направления в банк решения о приостановлении операций по счетам в банке на бумажном носителе;

форму и порядок направления в банк решения об отмене приостановления операций по счетам в банке на бумажном носителе;

форму и порядок направления налоговым органом запроса в банк;

форму и порядок представления банками информации по запросам налоговых органов (по согласованию с Центральным банком Российской Федерации);

основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки;

порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов;

порядок контроля выполнения кредитными организациями обязанностей, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (по согласованию с Центральным банком Российской Федерации);

порядок изменения налоговыми органами срока уплаты налога и сбора;

форматы представления налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде;

требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган;

форму и содержание документа, подтверждающего факт внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

порядок направления в регистрирующий орган документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг»;

порядок взаимодействия регистрирующих органов по месту нахождения реорганизуемых и создаваемых в результате реорганизации юридических лиц.

Также ФНС России разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, и направляет их для утверждения в Министерство финансов Российской Федерации (п. 5.10 Положения о ФНС России).

Формы вышеуказанных документов были установлены (утверждены) ФНС России в нормативно-правовых актах, изданных в виде соответствующих приказов. Например, ФНС России были изданы следующие Приказы:

от 3 октября 2012 г. N ММВ-7-8/662@ «Об утверждении форм документа о выявлении недоимки, требования об уплате налога, сбора, пени, штрафа, а также документов, используемых налоговыми органами при применении обеспечительных мер и мер взыскания задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации»;

от 11 августа 2011 г. N ЯК-7-6/488@ «Об утверждении форм и форматов документов, используемых при постановке на учет и снятии с учета российских организаций и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в налоговых органах, а также порядка заполнения форм документов и порядка направления налоговым органом организации или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе и (или) уведомления о постановке на учет в налоговом органе (уведомления о снятии с учета в налоговом органе) в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи»;

от 13 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/860@ «Об утверждении формы акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, предусмотренных статьями 120, 122, 123), и требований к его составлению».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения — издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу (п. п. 10, 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти).