1. Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в области таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящей статьей.
2. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, его территориальные органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов, сборов, страховых взносов.
3. Правительство Российской Федерации вправе в 2020 году издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в период с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно):
1) приостановление, отмену или перенос на более поздний срок мероприятий налогового контроля, в том числе проверок полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами, а также приостановление течения сроков, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе сроков назначения (проведения) проверок, на период приостановления или переноса указанных мероприятий налогового контроля;
2) продление установленных настоящим Кодексом сроков уплаты налогов (авансовых платежей по налогам), в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами, сборов, страховых взносов;
3) продление установленных законодательством субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами муниципальных образований о местных налогах и сборах сроков уплаты авансовых платежей по транспортному налогу, налогу на имущество организаций и земельному налогу;
4) продление сроков представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений);
5) продление сроков направления и исполнения требований об уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, а также сроков принятия решений о взыскании налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов;
6) дополнительные основания предоставления в 2020 году отсрочки (рассрочки) по уплате налогов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, изменение порядка и условий ее предоставления;
7) основания и условия неприменения или особенности применения способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов;
8) основания и условия неприменения ответственности за непредставление (несвоевременное представление) в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений).
4. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в 2020 году издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в период с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно) продление сроков уплаты налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, указанными в подпунктах 1 — 3 и 5 пункта 2 статьи 18 настоящего Кодекса, а также продление установленных законодательством субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами муниципальных образований о местных налогах и сборах сроков уплаты региональных и местных налогов (авансовых платежей по налогам) и торгового сбора в случае, если указанные сроки не продлены в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи либо если в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи предусмотрены более ранние сроки их уплаты.
В случае, если в соответствии с настоящим пунктом сроки уплаты налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов (авансовых платежей по налогам), торгового сбора продлеваются для отдельных категорий налогоплательщиков, при принятии указанных в настоящем пункте нормативных правовых актов и установлении критериев определения этих категорий налогоплательщиков учитываются следующие показатели: основные виды экономической деятельности, которые осуществляют налогоплательщики по состоянию на 1 марта 2020 года; данные, содержащиеся в реестрах, ведение которых осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, в налоговой или бухгалтерской (финансовой) отчетности.
В случае определения указанных категорий на основе иных критериев уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует соответствующий перечень налогоплательщиков с указанием их идентификационных номеров, который направляется в налоговый орган по субъекту Российской Федерации в электронной форме.
5. Правоотношения, возникающие в период действия нормативных правовых актов, указанных в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, регулируются законодательством о налогах и сборах с учетом особенностей, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами.
Комментарий к Ст. 4 НК РФ
Статья 4 НК РФ очерчивает уровень компетенции государственных органов, издающих законы о налогах и сборах в области таможенного дела. Налоговый кодекс РФ говорит, что издаваемые ими нормативные акты не должны противоречить, изменять или дополнять существующее законодательство о налогах и сборах РФ.
В действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы содержится в Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и рекомендуется для использования при подготовке нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации, которое уполномочено Правительством Российской Федерации давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее в настоящей главе — Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти)).
8 (812) 467-95-35 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 302-76-91 (Регионы РФ)
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).
Как известно из ст. 1 НК РФ, приоритетным документом, регулирующим отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, в соответствии с которым принимаются федеральные законы о налогах и сборах, является Налоговый кодекс РФ.
Однако понятно, что невозможно предусмотреть в одном документе все возможные ситуации, в том числе очень частные специальные вопросы, которые неизбежно будут возникать на практике. Поэтому ст. 4 НК РФ наделяет полномочиями определенные органы исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами. Опять же при условии, что такие акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, руководствуясь при этом правилами, установленными Налоговым кодексом РФ.
Такими органами в соответствии со ст. 4 Налогового кодекса РФ являются:
Правительство Российской Федерации;
федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов;
федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
исполнительные органы местного самоуправления. Они в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Пример. Правительство РФ издало Постановление от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость». Может ли оно быть отнесено к нормативно-правовым актам по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами?
Да, Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость» относится к нормативно-правовым актам законодательства о налогах и сборах.
Учитывая положения п. 1 статьи 4 НК России, Правительство Российской Федерации в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость» издано во исполнение п. 8 ст. 169 НК РФ, устанавливающего, что форма счета-фактуры и порядок его заполнения, формы и порядок ведения журнала учета полученных и выставленных счетов-фактур, книг покупок и книг продаж устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. N 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную стоимость» является нормативным правовым актом по вопросам, связанным с налогообложением, изданным на основании ст. 169 НК РФ.
По указанному вопросу разъясняющее Письмо выпустил Минфин России (Письмо Минфина России от 19 сентября 2012 г. N 03-07-14/92).
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере, в частности, налоговой деятельности (п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» (далее в настоящей главе — Положение о Минфине России)).
Из пп. 5.2.4 п. 5 Положения о Минфине России следует, что Министерство финансов Российской Федерации осуществляет полномочия по разработке и принятию форм налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядка заполнения налоговых деклараций.
К федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, относится Федеральная таможенная служба (ФТС России) (п. 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе»).
Отметим, что Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за:
— соблюдением законодательства о налогах и сборах;
— правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов;
— правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации);
— производством и оборотом табачной продукции;
а также выполняет функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.
Указанное следует из п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (далее — Положение о ФНС России).
Формы и порядок заполнения форм налоговых деклараций (расчетов), а также форматы и порядок представления налоговых деклараций (расчетов) и прилагаемых к ним документов в соответствии с Налоговым кодексом РФ в электронной форме утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации (п. 7 ст. 80 НК РФ).
При этом координацию и контроль деятельности ФНС России осуществляет Министерство финансов РФ, поскольку ФНС России находится в его ведении (п. 2 Положения о Минфине России).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» при преобразовании Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу его в установленной сфере деятельности по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах были переданы Министерству финансов Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, его территориальные органы (ФНС России) не вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов (п. 2 ст. 4 НК РФ), в том числе и в виде писем и телеграмм (Письмо Минфина России от 1 декабря 2009 г. N 03-05-05-05/11).
Однако ФНС России вправе устанавливать (утверждать) (п. 5.9 Положения о ФНС России) формы:
налогового уведомления;
требования об уплате налога;
заявлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;
уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;
свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки;
акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, предусмотренных ст. ст. 120, 122, 123), и требования к его составлению;
представления налоговыми агентами в налоговый орган сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;
справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;
представления в налоговый орган налоговым агентом информации о суммах выплаченных иностранным организациям доходов и удержанных налогов за прошедший отчетный (налоговый) период;
заявления о возврате удержанного налога по выплаченным иностранным организациям доходам;
представления в налоговый орган органами, выдающими в установленном порядке лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о выданных лицензиях (разрешениях), сумме сбора, подлежащей уплате по каждой лицензии (разрешению), а также сведений о сроках уплаты сбора;
представления организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами животного мира на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, в налоговые органы по месту своего учета сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами животного мира, суммах сбора, подлежащих уплате, и суммах фактически уплаченных сборов;
представления в налоговые органы организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами водных биологических ресурсов на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами водных биологических ресурсов, суммах сбора, подлежащих уплате в виде разового и регулярных взносов;
заявления о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;
свидетельства о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;
представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;
уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте Российской Федерации) и об изменении реквизитов счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте Российской Федерации) в банках за пределами территории Российской Федерации;
уведомления о наличии счетов в банках за пределами территории Российской Федерации, открытых в соответствии с разрешениями, действие которых прекратилось;
квитанции, подтверждающей прием средств в счет уплаты налогов, выдаваемой местной администрацией налогоплательщикам (налоговым агентам);
документа, составляемого при выявлении недоимки;
акта совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам;
сообщения банка налоговому органу об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета;
предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации документов, которые используются налоговыми органами при реализации их полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а также порядок их заполнения, если иной порядок их утверждения не предусмотрен Налоговым кодексом Российской Федерации;
заявлений, уведомлений, сообщений, представляемых при государственной регистрации юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, ФНС России вправе устанавливать (утверждать) (п. 5.9 Положения о ФНС России):
форму и требования к составлению акта налоговой проверки;
перечень документов, представляемых организациями и индивидуальными предпринимателями в налоговый орган для зачета или возврата сумм сбора по нереализованным лицензиям (разрешениям) на пользование объектами животного мира;
порядок доведения до налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сведений об изменении реквизитов соответствующих счетов Федерального казначейства и иных сведений, необходимых для заполнения поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему Российской Федерации;
форму и порядок направления в банк решения о приостановлении операций по счетам в банке на бумажном носителе;
форму и порядок направления в банк решения об отмене приостановления операций по счетам в банке на бумажном носителе;
форму и порядок направления налоговым органом запроса в банк;
форму и порядок представления банками информации по запросам налоговых органов (по согласованию с Центральным банком Российской Федерации);
основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки;
порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов;
порядок контроля выполнения кредитными организациями обязанностей, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (по согласованию с Центральным банком Российской Федерации);
порядок изменения налоговыми органами срока уплаты налога и сбора;
форматы представления налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде;
требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган;
форму и содержание документа, подтверждающего факт внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;
порядок направления в регистрирующий орган документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг»;
порядок взаимодействия регистрирующих органов по месту нахождения реорганизуемых и создаваемых в результате реорганизации юридических лиц.
Также ФНС России разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, и направляет их для утверждения в Министерство финансов Российской Федерации (п. 5.10 Положения о ФНС России).
Формы вышеуказанных документов были установлены (утверждены) ФНС России в нормативно-правовых актах, изданных в виде соответствующих приказов. Например, ФНС России были изданы следующие Приказы:
от 3 октября 2012 г. N ММВ-7-8/662@ «Об утверждении форм документа о выявлении недоимки, требования об уплате налога, сбора, пени, штрафа, а также документов, используемых налоговыми органами при применении обеспечительных мер и мер взыскания задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации»;
от 11 августа 2011 г. N ЯК-7-6/488@ «Об утверждении форм и форматов документов, используемых при постановке на учет и снятии с учета российских организаций и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в налоговых органах, а также порядка заполнения форм документов и порядка направления налоговым органом организации или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе и (или) уведомления о постановке на учет в налоговом органе (уведомления о снятии с учета в налоговом органе) в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи»;
от 13 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/860@ «Об утверждении формы акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, предусмотренных статьями 120, 122, 123), и требований к его составлению».
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения — издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу (п. п. 10, 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти).